8 PREGUNTAS CLAVE SOBRE LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE: ENTRE “NOTABLES”, “REPRESENTACIÓN FUNCIONAL” Y OTRAS DISTORSIONES DEL PODER CONSTITUYENTE

Art. 444.- La asamblea constituyente solo podrá ser convocada a través de consulta popular. Esta consulta podrá ser solicitada por la Presidente o Presidente de la República, por las dos terceras partes de la Asamblea Nacional, o por el doce por ciento de las personas inscritas en el registro electoral. La consulta deberá incluir la forma de elección de las representantes y los representantes y las reglas del proceso electoral. La nueva Constitución, para su entrada en vigencia, requerirá ser aprobada mediante referéndum con la mitad más uno de los votos válidos.

1. ¿Qué es una asamblea constituyente?

Es un órgano colegiado, especial y de carácter temporal, encargado exclusivamente de redactar una nueva Constitución. Una vez cumplida esta función constituyente, dicho órgano debe disolverse.

2. ¿Una asamblea constituyente puede asumir funciones constituidas?

No. Aunque se encuentran referencias al concepto de “plenitud de poderes” (plenitudo potestatis) en ciertos instrumentos jurídicos, en contextos democráticos resulta paradójico apelar a una fórmula que evoca la acumulación o concentración absoluta del poder. De hecho, De Jouvenel (2000: 185) señala que “[l]a plenitudo potestatis era el término al que tendían conscientemente los reyes. Para alcanzarla, un largo camino se presentaba ante ellos. Se trata, en efecto, de destruir todos los poderes distintos a los suyos”.

Además, Emmanuel Sieyès, teórico clave del poder constituyente, enfatizaba que los representantes extraordinarios o constituyentes “son diputados para un solo asunto, y solo por un periodo” determinado.[1] Es decir, su mandato es de carácter temporal, especial y exclusivo: redactar un nuevo texto constitucional. Por tanto, no están habilitados para asumir funciones constituidas, tales como legislar, gobernar o administrar justicia.

En esta línea, cuando la Corte Constitucional sostiene en sus dictámenes que no es admisible una asamblea constituyente “de plenos poderes”, no está restringiendo su alcance, sino simplemente reconociendo su verdadera naturaleza.[2] Como ha enfatizado: “Un órgano con ‘plenos poderes’ es incompatible con el principio republicano de división de poderes y con una democracia constitucional, entendida como una forma de gobierno que impide la concentración de competencias y atribuciones en un único órgano […]”.[3]

3. ¿Cómo se convoca una asamblea constituyente?

En el Ecuador, la Constitución establece que la convocatoria a una asamblea constituyente solo puede realizarse mediante consulta popular, es decir, con la aprobación expresa del pueblo.

Por tanto, esta consulta no debe confundirse con una elección ordinaria (como lo hacen algunos periodistas). Elegir autoridades para que ejerzan funciones constituidas (como presidente, asambleísta o alcalde) es algo muy distinto de decidir sobre la creación de un órgano con función constituyente. En términos simples, se trata de dos mecanismos diferentes de participación ciudadana.

4. ¿Quiénes pueden solicitar una consulta popular para la convocatoria a una asamblea constituyente?

Están facultados para solicitarla:

i)      El presidente de la República,

ii)    Las dos terceras partes de la Asamblea Nacional,  

iii)  El doce por ciento de las personas inscritas en el registro electoral.

5. ¿Puede el presidente de la República convocar directamente a la consulta popular?

No. El artículo 104 in fine de la Constitución exige un “dictamen previo de la Corte Constitucional sobre la constitucionalidad de las preguntas propuestas”. Además, el artículo 147 dispone que la facultad presidencial de convocar a consulta está sujeta a “los requisitos previstos en la Constitución”, entre ellos, dicho dictamen.

6. ¿Qué debe contener la consulta?

Según la Constitución, la consulta debe especificar “[l]a forma de elección de los representantes y las reglas del proceso electoral”.

Esta disposición no admite interpretaciones elitistas ni distorsiones de la noción de poder constituyente. Dicho poder reside en el pueblo, por lo que la representación debe ser genuinamente popular y no provenir de sectores específicos, por más relevantes que estos sean.

La idea de representación “funcional” —es decir, delegados de gremios o sectores específicos— contradice el principio democrático que subyace al poder constituyente. De hecho, ni Sièyes se atrevió a despojar de esta facultad al pueblo, de quien decía que, si bien no siempre cuenta con el tiempo o la instrucción necesarias, sí posee la capacidad de elegir a quienes lo representen de manera idónea.[4]

En este sentido, si se activa adecuadamente un nuevo proceso constituyente, lo que se debería exigir a las distintas organizaciones políticas —que, para bien o mal, reflejan la pluralidad y diversidad del país— es una selección rigurosa de los mejores cuadros para cumplir una tarea tan crucial como la redacción de una nueva Constitución. Solo así se podría mitigar una crisis de legitimidad, ya que, para que una Constitución sea reconocida como propia, no basta con que la redacten “notables” o “doctos”, sino auténticos representantes del pueblo.

Como destacaba Thomas Paine: “Una Constitución no es el acto de un gobierno, sino de un pueblo que constituye el gobierno”.[5] Por ello, resulta llamativa no solo la propuesta de que los representantes extraordinarios provengan de determinados sectores, sino también la de que sean designados por las distintas funciones del Estado.

Desde la perspectiva teórica, esta última propuesta resulta igualmente desatinada. Si la asamblea constituyente tiene la tarea de establecer las nuevas reglas del juego del poder constituido, no es admisible que sean las propias funciones de ese poder las que designen a sus representantes extraordinarios; más aún cuando la Constitución exige un proceso de elección, no de simple designación.

La elección de los representantes extraordinarios corresponde exclusivamente al pueblo, como único titular del poder constituyente. Además, como se ha señalado, la elección ordinaria de dignatarios para ejercer funciones constituidas no otorga autorización alguna para que estos designen directamente a representantes para una asamblea constituyente. Para esta última, la Constitución prevé un mecanismo de activación específico y diferenciado.

7. ¿Cómo se aprueba la nueva constitución?

La asamblea constituyente solamente redacta y aprueba el proyecto (o borrador) de constitución. No obstante, su entrada en vigencia está supeditada a su aprobación mediante referéndum, con el respaldo de la mayoría absoluta de los votos válidos.

8. ¿Cuáles son las fases del proceso constituyente?

El proceso constituyente se compone de tres fases:

1. Fase de activación: El proceso se activa con un pronunciamiento popular expreso a favor de la convocatoria de una asamblea constituyente.

2. Fase de elección representativa: Aunque el pueblo es el titular del poder constituyente, resulta imposible que pueda concurrir en su totalidad a deliberar acerca del nuevo texto constitucional. Por ello, es necesaria la elección de representantes extraordinarios o constituyentes.

3. Fase refrendaria: Los representantes extraordinarios o constituyentes solo tienen la facultad de redactar y aprobar el proyecto (o borrador) de Constitución; sin embargo, su entrada en vigor depende de la refrendación popular.

Aunque algunos sostienen que una u otra fase es más importante, en realidad, todas ellas son trascendentales e ineludibles. En la primera fase, el poder constituyente decide activar o no el proceso mediante la aprobación o rechazo de la convocatoria del órgano especial (es decir, la asamblea constituyente). En la segunda fase, el poder constituyente elige a sus representantes para que redacten un proyecto (o borrador) de Constitución (como ya se explicó, no cabe una representación “funcionalista”, ya que estos representantes deben ser del pueblo, y no de sectores específicos). En la tercera fase, el poder constituyente ratifica o no el proyecto elaborado por sus representantes. Es decir, en cada una de las fases interviene el pueblo como único titular del poder constituyente.

Los “trabajadores, empresarios, universidades, altos tribunales, gremios, etc.” bien podrían elegir a sus representantes para elaborar un estatuto o constitución (con minúscula) de sus respectivas organizaciones, pero la Constitución de un país (con mayúscula) solo la pueden redactar representantes del pueblo. De ahí que lo más razonable sea que quienes promueven esta singular propuesta —con el evidente propósito de sortear un proceso electoral amplio, inclusivo y popular— busquen el patrocinio de alguna organización política seria y, así, finalmente puedan cumplir su imperecedero sueño de ser elegidos como constituyentes para redactar la Constitución más perfecta de la tierra (aunque harían mejor en, primero, promover que se cumpla la vigente).

REFERENCIAS:

• DE JOUVENEL, B., 2000: “Sobre el desarrollo de la idea de voluntad soberana”, en La Soberanía, Granada, Editorial Comares, 179-196.

• PAINE, T., 1984: “De las constituciones”, en Derechos del Hombre, Madrid, Alianza Editorial, 192-219.

• SIEYÈS, E., 2007: “Sobre la cuestión del veto real” [En la sesión de la Asamblea Nacional de septiembre 7 de 1789], en Escritos y discursos de la Revolución, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 267-285.

• SIEYÈS, E., 2008: ¿Qué es el Tercer Estado? Madrid, Alianza Editorial, 81-177.

[1] SIEYÈS (2008: 149).

[2] CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR: Dictamen 5-20-RC/21 (párrs. 13-17) y Dictamen 2-24-RC/24 (párr. 25).

[3] Dictamen 5-20-RC/21 (párr. 16).

[4] SIEYÈS (2007: 274).

[5] PAINE (1984: 192). En este contexto, PAINE (1984: 200) asevera: “Las leyes que promulgan los gobiernos no controlan a los hombres sino como individuos, pero la nación, por conducto de su constitución, controla a todo el gobierno, y tiene la capacidad natural para hacerlo. Por lo tanto, la facultad última de control y la facultad constituyente inicial no son sino una y la misma facultad”.